O que acontece quando uma obra fica sem factura?

Uma mensagem de WhatsApp sobre um orçamento de obras abre uma pergunta maior: o que perde uma sociedade (e quem paga a diferença) quando uma transacção sai da economia formal.

Pedi este ano um orçamento para uma pequena obra em casa. A resposta chegou por WhatsApp (a imagem que abre este bilhete é uma cópia do meu ecrã de telemóvel). Os equipamentos tinham três anos de garantia. Logo a seguir, na mesma mensagem e com a mesma naturalidade, uma segunda linha: se eu não quisesse factura, retirava-se o IVA. Não havia nada de sombrio na frase. Era quase uma condição comercial como outra qualquer, oferecida com a desenvoltura de quem já a repetiu muitas vezes a muitos clientes. Essa banalidade tornou o momento interessante de pensar com calma. A proposta parece envolver só duas pessoas — eu e o prestador — e produzir um benefício simples e imediato para ambas: eu pagaria menos, ele receberia o valor combinado sem entregar uma fatia ao Estado, que uma parte da população vê como o horrível ladrão. Onde está o problema, então, e para quem?

O que está realmente a ser discutido

A frase “retira-se o IVA” descreve, tecnicamente, uma evasão fiscal: um acto ilegal e deliberado de não declarar uma transacção para reduzir o imposto devido. É diferente de elisão fiscal, que é o aproveitamento legal de uma lacuna ou benefício previsto na lei (por exemplo, pedir a devolução parcial de IVA numa obra que cumpra os requisitos de um regime de apoio à habitação). As duas coisas reduzem o imposto pago, mas pertencem a categorias jurídicas e morais diferentes, e vale a pena não as confundir.

É também útil separar esta situação de outra com que costuma ser confundida: a fraude organizada. Um pequeno prestador que não emite uma factura pontual não está a operar no mesmo registo de uma rede de facturação falsa ou de um esquema de fraude carrossel de IVA entre países. Ambos reduzem a receita fiscal, mas com mecanismos, escala e intenção muito diferentes. Tratar os dois como equivalentes empobrece, obviamente, a discussão pública.

A Comissão Europeia, que monitoriza este fenómeno em toda a União, distingue ainda dois tipos de perda de receita de IVA. O “compliance gap” é a diferença entre o que deveria ser cobrado com cumprimento total e o que é efectivamente cobrado: inclui evasão, mas também insolvências, erros administrativos e atrasos. O “policy gap” é a receita que o Estado deixa de cobrar por decisão própria, através de taxas reduzidas e isenções legais. Como se verá adiante, esta distinção é decisiva para perceber o que realmente se passa em Portugal.

O que mostram os dados

A dimensão da perda é colectiva, mesmo quando a decisão parece individual. Ioannis Dokas e colegas, num estudo com dados de 129 países entre 2010 e 2018 publicado no Journal of Policy Modeling, encontraram uma relação negativa substancial entre a dimensão da economia paralela e a receita fiscal de um país. Mostraram ainda que essa relação tende a alterar a própria composição dos impostos, empurrando os Estados a depender mais de impostos indirectos, como o IVA, e menos de impostos directos. Este efeito tende também a alimentar-se a si próprio: menos receita degrada os serviços públicos, o que reduz a confiança das pessoas nas instituições, o que por sua vez aumenta o incentivo a evadir de novo. Não se trata de uma linha directa entre a minha obra e uma cama de hospital, como por vezes se simplifica no debate público, mas de um efeito agregado sobre a capacidade orçamental do Estado.

Em Portugal, ao contrário do que a imagem pública sugere, o problema maior não é a falta de facturas, é a política fiscal. Segundo o relatório VAT Gap in Europe 2025 da Comissão Europeia, Portugal registou em 2023 um “compliance gap” de apenas 3,6%, o quarto mais baixo da União Europeia (a média da UE foi de cerca de 9,5%); em anos anteriores, chegou mesmo a estar entre os três países com o gap de incumprimento mais baixo de toda a União. Ao mesmo tempo, o “policy gap” português — a receita que se deixa de cobrar por taxas reduzidas e isenções legais, como as aplicadas à alimentação, à energia ou à restauração — foi estimado entre 22% e 31% consoante o ano. Ou seja: a maior parte do IVA que Portugal “não arrecada” resulta de escolhas do legislador sobre o que taxar e como, não de gente a dizer “retira-se o IVA” ao balcão.

Isso não significa que a transacção da minha mensagem não tenha efeito. Mohammad Amin, economista do Banco Mundial, e Cedric Okou mostraram, com dados recolhidos junto de milhares de empresas em várias dezenas de países, que as empresas formais que enfrentam concorrência de empresas informais chegam a ser, em média, um quarto menos produtivas do que as que não a enfrentam. Significa que competir com quem pratica preços mais baixos por não declarar parte do negócio corrói margens e capacidade de investir. É mau para a economia. Num outro estudo, o mesmo autor mostrou que o crescimento do emprego em pequenas e médias empresas formais abranda de forma significativa à medida que aumenta, no mesmo sector, a concorrência de empresas informais. No caso de um pequeno empreiteiro, isto significa competir, por vezes, com colegas que oferecem o mesmo serviço a um preço que só é possível porque uma parte da transacção nunca chega a ser declarada.

Quem aceita trabalhar sem factura também troca algo por esse ganho imediato. Um relatório preparado para a Comissão Europeia sobre trabalho não declarado mostra que isso significa, tipicamente, menos contribuições para a segurança social, o que se traduz, mais tarde, em menos direitos de pensão, menor cobertura em caso de doença ou desemprego, e menos acesso a crédito, porque o rendimento oficialmente declarado é mais baixo do que o rendimento real. Não é um atalho sem custo, mas uma troca entre um benefício presente e uma protecção futura, e essa troca raramente é feita com toda a informação disponível.

A dimensão total da economia informal continua, no entanto, muito incerta. Diferentes estudos chegam a valores diferentes para o peso da economia paralela em Portugal, consoante o método usado: o economista Friedrich Schneider estima cerca de 17% do PIB em 2024, numa tendência de descida ao longo de duas décadas; o relatório Shadow Economy Exposed da consultora EY aponta para 9,3% do PIB em 2023; um estudo de Francesco Pappadà e Kenneth Rogoff, divulgado pelo National Bureau of Economic Research dos Estados Unidos, com base em dados de IVA e inquéritos ao consumo, coloca Portugal entre os países da União com maior peso de economia não registada, com uma média de 24% do PIB entre 1999 e 2020; e o economista português Óscar Afonso, catedrático e à data director da Faculdade de Economia da Universidade do Porto (FEP), num estudo divulgado pela própria universidade e cobrindo o período de 1996 a 2022, chega a um valor recorde de 34,4% do PIB em 2022. Esta amplitude — entre menos de 10% e mais de 34% do PIB, consoante quem faz a conta — mostra bem que medir aquilo que, por definição, ninguém declara é uma tarefa estruturalmente difícil, e qualquer número apresentado sem esta ressalva merece ser lido com desconfiança.

Como se explica o padrão observado

Porque é que tantas pessoas, de ambos os lados da transação, aceitam este tipo de proposta sem hesitar muito? A explicação mais óbvia seria um simples cálculo de risco: quanto mais baixa a probabilidade percebida de ser fiscalizado, maior a tentação de não declarar. James Alm e Benno Torgler mostraram, contudo, que esse cálculo explica apenas parte da história: encontraram uma correlação positiva forte entre a confiança das pessoas nas instituições (no sistema legal, no parlamento, nas entidades públicas) e a sua disposição para cumprir obrigações fiscais mesmo sem fiscalização directa, e uma correlação negativa entre essa confiança e a dimensão da economia paralela de um país. Richardson, numa análise a 45 países, chegou a uma conclusão semelhante: os factores não-económicos, como a complexidade percepcionada do sistema fiscal e o sentido de justiça, pesam mais na decisão de evadir do que a própria probabilidade de ser apanhado. A este conjunto de atitudes chama-se, na literatura, “moral fiscal”: quanto maior a confiança de alguém no Estado e nas instituições, mais provável é que cumpra mesmo sem ser vigiado — e o inverso também é verdadeiro.

Isto ajuda a explicar porque é que as políticas que combinam informação com fiscalização tendem a funcionar melhor do que os incentivos isolados. A economista Joana Naritomi, num estudo baseado em mais de 2,7 mil milhões de recibos, mostrou que um programa em São Paulo, no Brasil, que atribuía prémios de lotaria a consumidores que pedissem recibo, levou a um aumento estimado de pelo menos 22% na receita declarada no comércio a retalho ao longo de quatro anos. Matthieu Bellon e colegas do Fundo Monetário Internacional mostraram, por seu lado, que a introdução da factura eletrónica no Peru aumentou em cerca de 11,6% as obrigações de IVA declaradas por pequenas e médias empresas logo no primeiro ano, com efeito mais forte precisamente nos setores tradicionalmente menos cumpridores, como a construção.

Portugal fez o seu próprio teste a esta lógica. Desde 2013, o sistema e-fatura obriga à comunicação eletrónica das faturas emitidas; desde 2014, existe também uma lotaria — a “fatura da sorte” — para quem pede fatura com o número de contribuinte (pessoalmente sempre achei essa factura da sorte uma tontice); e, para um conjunto específico de sectores, existe ainda uma dedução em sede de IRS de 15% do IVA suportado, com um limite anual por agregado familiar. Daniela Wilks, José Cruz e Pedro Sousa, num estudo publicado no International Journal of Sociology and Social Policy, concluem algo que talvez surpreenda quem imagina que sorteios são sempre o incentivo mais eficaz: o benefício fiscal directo pesa mais na decisão dos consumidores de pedir factura do que o elemento lúdico da lotaria, e a moral fiscal — o sentido de dever cívico — continua a pesar mais do que qualquer recompensa financeira isolada.

Há, no entanto, um pormenor que vale a pena assinalar sobre o caso concreto que abriu este texto. A lista de sectores abrangidos pela dedução de IRS por exigência de factura inclui, actualmente, a reparação automóvel, a restauração e o alojamento, os cabeleireiros, as clínicas veterinárias, os ginásios, os teatros e museus, entre outros. Mas não inclui, de forma geral, a construção civil ou a reparação de habitações. Quer isto dizer que, ao contrário de quem vai à oficina ou ao cabeleireiro, quem contrata uma pequena obra em casa não tem, hoje, nenhum incentivo fiscal directo a pedir factura. O instrumento que a investigação identifica como mais eficaz simplesmente não se aplica a este tipo de serviço. Em 2026 entraram em vigor novas medidas fiscais para a construção habitacional, incluindo uma taxa reduzida de IVA e a possibilidade de devolução parcial do imposto em certas obras, mas dirigidas sobretudo à construção ou reabilitação de habitação própria e permanente dentro de limites de valor definidos, não ao tipo de pequena reparação doméstica da mensagem que motivou este texto.

O que a explicação não permite concluir

Esta evidência não permite afirmar que o prestador que me escreveu está a agir de má-fé excepcional, nem que eu, ao aceitar a proposta, estaria a cometer um crime à escala de uma rede de fraude. A literatura distingue claramente a pequena evasão pontual, motivada por pressão de preço, complexidade percebida ou simples hábito de sector, da fraude organizada — e tratar as duas coisas pela mesma bitola distorce tanto a análise como a resposta política adequada.

Também não é possível, com os dados disponíveis, dizer com precisão que fatia do “compliance gap” português corresponde a pequenas transacções como esta, distintas de esquemas maiores. Rafael La Porta e Andrei Shleifer, numa revisão da evidência sobre economia informal e desenvolvimento, mostram que a maior parte do que se sabe sobre concorrência desleal, produtividade das empresas informais e efeitos sobre o crescimento vem de países de rendimento médio-baixo, onde a informalidade funciona muitas vezes como estratégia de sobrevivência. Extrapolar directamente esses resultados para o caso português exige, por isso, cautela.

Por fim, a associação entre a introdução do e-fatura, em 2013, e a redução do gap de IVA português nos anos seguintes é sugestiva, mas não isola causalmente o efeito da medida: coincidiu com a recuperação económica pós-Troika e com outras reformas fiscais em curso na mesma altura, pelo que não se pode atribuir a totalidade da melhoria a essa única reforma.

Conclusão

A frase que recebi por WhatsApp não pedia nada de extraordinário. Era, para quem a escreveu, provavelmente uma rotina de trabalho, tão normalizada que nem pareceu precisar de contexto. É exactamente por ser tão comum que vale a pena olhar para ela com atenção, como uma pequena instância de um mecanismo bem estudado, com efeitos que se estendem muito para além da conversa entre duas pessoas, sobre a receita disponível para serviços públicos, sobre a concorrência entre quem cumpre e quem não cumpre, e sobre a proteção social de quem, no fim, presta o serviço. Em Portugal, a evidência disponível sugere que esse mecanismo pesa menos do que os números da economia paralela às vezes fazem crer, mas não são negligenciáveis. E sugere também que, para um serviço como uma pequena obra em casa, o instrumento que mais parece funcionar noutros contextos, isso é, dar ao cliente uma boa razão fiscal para insistir na factura, simplesmente ainda não existe.

Fontes

Comissão Europeia, VAT Gap in Europe — Report 2025 e ficha-país de Portugal, Direção-Geral da Fiscalidade e da União Aduaneira, 2025.
Wilks, D. C., Cruz, J. & Sousa, P. (2019), “‘Please give me an invoice’: VAT evasion and the Portuguese tax lottery”, International Journal of Sociology and Social Policy, 39(5/6), 412-426.
Naritomi, J. (2019), “Consumers as Tax Auditors”, American Economic Review.
Bellon, M., Dabla-Norris, E., Khalid, S. & Lima, F. (2022), “Digitalization to improve tax compliance: Evidence from VAT e-Invoicing in Peru”, Journal of Public Economics.
Amin, M. & Okou, C. (2020), “Casting a Shadow: Productivity of Formal Firms and Informality”, Review of Development Economics, 24(4), 1610-1630.
Amin, M. (2021), “Does Competition from Informal Firms Hurt Job Creation by Formal Firms? Evidence Using Firm-Level Survey Data”, World Bank Policy Research Working Paper 9515.
La Porta, R. & Shleifer, A. (2014), “Informality and Development”, Journal of Economic Perspectives, 28(3), 109-126.
Dokas, I., Panagiotidis, M., Papadamou, S. & Spyromitros, E. (2024), “The impact of the shadow economy on the direct-indirect tax mix: Can central banks’ independence mitigate the effect?”, Journal of Policy Modeling, 46(3), 475-493.
Alm, J. & Torgler, B. (2006), “Culture Differences and Tax Morale in the United States and in Europe”, Journal of Economic Psychology, 27(2), 224-246.
Richardson, G. (2006), “Determinants of tax evasion: A cross-country investigation”, Journal of International Accounting, Auditing and Taxation, 15(2), 150-169.
ICF, relatório para a Comissão Europeia sobre trabalho não declarado (“Why Is Undeclared Work a Problem for the EU”).
EY (equipa liderada por Marek Rozkrut, coordenada por Michał Kowalczuk, Piotr Dybka e Magdalena Karska), Shadow economy exposed: Estimates for the world and policy paths, março de 2025 — estimativa de Portugal em 9,3% do PIB em 2023, valor citado por múltiplas fontes de imprensa portuguesas com base neste relatório.
Pappadà, F. & Rogoff, K. (2023), “Rethinking the Informal Economy and the Hugo Effect”, NBER Working Paper n.º 31963 (a publicar na Journal of the European Economic Association) — Tabela 1 do documento original confirma o valor de Portugal: 24% do PIB, desvio-padrão de 4 pontos percentuais, média 1999-2020.
Afonso, Ó., estudo sobre a economia não registada em Portugal (1996-2022), divulgado pela Faculdade de Economia da Universidade do Porto (FEP) em junho de 2023 — 34,37% do PIB em 2022.
Código do IRS, artigo 78.º-F (dedução pela exigência de fatura) — Portal das Finanças, consultado diretamente; a construção civil e a reparação de habitações não constam da lista de setores abrangidos.
Decreto-Lei n.º 97/2026, de 20 de maio (Pacote Habitação — alterações a IVA, IRS e IMT na construção habitacional); os regimes CIA e RSAA entraram em vigor a 1 de setembro de 2026, sem alterações relevantes reportadas desde a publicação.