O debate sobre a Prestação Social Única (PSU) já está polarizado. Mas não devia estar. A avaliação da PSU não deve começar por saber se ela é “de direita” ou “de esquerda”, mas por saber que efeitos concretos deverá ter: se reduz pobreza, se chega a quem precisa, se não empurra pessoas vulneráveis para fora do sistema, se melhora a relação com o trabalho, se simplifica de facto a vida dos beneficiários e se é fiscalmente transparente. Só depois faz sentido discutir alinhamentos ideológicos, estratégias partidárias ou disputas em torno do “rigor” e do “assistencialismo”.
A proposta do Governo PSD/CDS é conhecida, pelo menos nos seus contornos gerais, mas vale a pena recordá-la: treze prestações não contributivas com lógicas distintas – entre elas o Rendimento Social de Inserção, o subsídio social de desemprego, a pensão social de velhice e vários subsídios sociais de parentalidade – passam a ser fundidas numa prestação única, com um valor de referência próximo do actual RSI, majorações por composição familiar e incentivos ao trabalho, sujeita a uma condição de recursos apertada ao nível do agregado e a um conjunto de obrigações de inserção para pessoas em idade activa com capacidade para trabalhar. O Governo tem sublinhado três promessas: que ninguém “ficará pior” face ao ponto de partida durante um período transitório, que a nova prestação simplifica o acesso e que as regras de condicionalidade e sanção servirão para reforçar a ligação ao trabalho, combater a fraude e garantir “equidade” no uso dos recursos públicos.
Unificar e simplificar: sim
A literatura científica permite olhar para cada um destes pontos com algum distanciamento. Em primeiro lugar, há efectivamente uma base sólida para levar a sério o argumento da simplificação. Os estudos comparativos sobre regimes de rendimento mínimo na Europa mostram que uma proporção muito significativa das pessoas que teriam direito a um apoio não chega a pedí‑lo. A isso chama-se o não-recurso: ter direito a subsídio (ou a outro recurso qualquer) e não chegar a pedir. Os motivos são diversos: desconhecimento dos direitos, complexidade burocrática, custos de tempo, estigma associado a “viver de subsídios”. Os relatórios recentes da Comissão Europeia sobre esquemas de rendimento mínimo referem ordens de grandeza entre 30% e 50% de não‑recurso nos Estados‑Membros, dependendo do desenho institucional, da forma de comunicação e da articulação entre serviços. É um valor muito elevado. E uma análise conduzida por serviços estatísticos franceses em cooperação com o Observatoire des non‑recours aux droits et services mostrou que na Alemanha e no Reino Unido, ao longo dos anos 2000, cerca de metade das pessoas elegíveis para benefícios de assistência mínima não os recebia efectivamente, apesar de estes existirem no papel.
Esta evidência sustenta a ideia de que um sistema excessivamente fragmentados, com múltiplas prestações, formulários diferentes, prazos e critérios pouco intuitivos, funcionam como um labirinto burocrático que exclui, em particular, quem tem menos escolaridade, menos literacia digital, menor domínio da língua ou menos tempo disponível. A integração de diversas prestações num único canal, com uma lógica de “porta de entrada” comum, é precisamente uma resposta recomendada em vários documentos europeus para reduzir barreiras administrativas, simplificar a relação entre cidadãos e Estado social e aumentar a transparência do sistema. Neste sentido, a ideia abstracta de “juntar treze apoios” merece ser levada a sério e não pode ser descartada só porque é proposta por um governo de direita.
Uma prestação única, muitos ganhadores e perdedores
Mas unificar não é, nunca, um gesto desprovido de ideologia. Cada prestação hoje existente responde a riscos sociais específicos: desemprego, velhice sem carreira contributiva, incapacidade, parentalidade. Cada prestação tem regras próprias de elegibilidade, escalas de equivalência, patamares de protecção e formas de articulação com outros serviços. Se a opção for fundí‑las numa prestação única, é inevitável ter de tomar decisões sobre quem continua protegido, quem perde e quem ganha, quais os rendimentos que passam a contar, que limites de património excluem automaticamente, como se calcula o agregado familiar e a que velocidade a prestação se reduz quando alguém começa a trabalhar. A experiência do Universal Credit no Reino Unido, que substituiu seis prestações por um benefício unificado, é instrutiva: o Institute for Fiscal Studies mostrou que a reforma combinou melhorias de legibilidade e alguns incentivos mais claros ao trabalho com perdas de rendimento para uma parte significativa dos beneficiários mais pobres, em particular nos decis inferiores da distribuição, em função da forma como foram calibrados os “tapers” (taxas de retirada) e os períodos de carência.
Vários estudos sobre mínimo social na Europa insistem nesta ideia de “trade‑offs”: consolidar prestações tende a tornar o sistema mais inteligível e previsível, mas a parametrização concreta (os valores de referência, as majorações, a definição de recursos e património, a regras de transição entre antigos e novos regimes) cria ganhadores e perdedores, mesmo quando há salvaguardas transitórias. No caso português, a documentação conhecida da PSU estabelece com detalhe as fórmulas e obrigações, mas deixa em aberto algumas questões centrais, nomeadamente o montante final para diferentes tipos de agregados e o impacto distributivo comparado com a situação actual, o que dificulta a sua avaliação.
Quando o Governo argumenta que a PSU melhora a relação com o trabalho, está a associar dois instrumentos conceptualmente distintos.
Por um lado, propõe um mecanismo de isenção parcial de rendimentos do trabalho – os primeiros euros ganhos não reduzem a prestação, e a partir de um limiar a retirada é progressiva –, que visa suavizar as chamadas “armadilhas de pobreza”. Em termos simples, fala‑se em ‘armadilha de pobreza’ quando uma pessoa começa a trabalhar ou a ganhar um pouco mais e, quase na mesma medida, perde apoios sociais, ficando praticamente com o mesmo dinheiro ao fim do mês. Para isso, dirão muitos, mais vale não trabalhar. A isenção parcial de rendimentos tenta quebrar esta lógica: permite que quem está na prestação fique, durante algum tempo, com uma parte do salário extra sem perder logo o apoio, para que trabalhar compense realmente no bolso.
A evidência experimental sobre esses earnings disregards (até a um certo montante, o dinheiro que a pessoa ganha com trabalho não é contabilizado no cálculo da prestação) é relativamente favorável à proposta da PSU, embora com algumas nuances. Num ensaio aleatorizado realizado nos Países Baixos, Timo Verlaat e colegas estudaram o impacto de uma franquia de rendimentos de trabalho mais generosa para beneficiários de assistência social, analisando efeitos em emprego e situação orçamental. O estudo mostra algo, na realidade, bastante intuitivo: quando as pessoas em prestação podem ficar, durante algum tempo, com uma parte maior do salário sem perder logo o apoio, é mais provável que aceitem pequenos trabalhos ou aumentem horas de trabalho a tempo parcial. O rendimento mensal das famílias melhora, mas isto não se traduz, por si só, em mais empregos a tempo inteiro nem em grandes saídas definitivas do sistema de apoios. Os autores sublinham que este tipo de incentivo financeiro é útil para dar um primeiro passo (aproximar os beneficiários do mercado de trabalho) mas que, para conseguir que mais pessoas passem de forma estável da prestação para a autonomia, são precisas medidas complementares: formação, acompanhamento, oportunidades de emprego decente e condições estruturais favoráveis.
Por outro lado, o governo introduz um bloco de condicionalidade forte, com obrigações de procura activa de emprego, inscrição em centros de emprego, participação em formação e realização de actividades de “solidariedade social” até quinze horas por semana, sob pena de suspensão prolongada da prestação. A condicionalidade forte e o workfare (assim se chamam as políticas em que o acesso a prestações sociais é condicionado à realização de trabalho ou atividades obrigatórias) têm uma literatura muito mais ambivalente. Um estudo conduzido por Serena Pattaro e co‑autores, publicada no Journal of Social Policy com o título “The Impacts of Benefit Sanctions: A Scoping Review of the Quantitative Research Evidence”, compilou 94 estudos quantitativos sobre sanções em regimes de desemprego e apoios mínimos em países de elevado rendimento. Os autores mostraram que as sanções estão, de facto, associadas a um aumento das saídas do sistema de prestações e a um crescimento das transições para emprego no curto prazo, mas também que esses empregos tendem a ter pior qualidade – salários mais baixos, contratos menos estáveis – e que aumenta a probabilidade de saída para situações de inactividade económica ou de ausência de rendimentos declarados, em vez de integração laboral sustentável. E possivelmente mais importante para o debate português, a mesma revisão identifica um conjunto consistente de efeitos adversos mais amplos: maior dificuldade material (incluindo insegurança alimentar), pior saúde auto‑avaliada, mais problemas de saúde mental e evidência de associações com mal‑trato infantil e bem‑estar infantil mais pobre em certos contextos. Não só não se atinge o objectivo declarado, como ainda se criam mais problemas.
Esta combinação de resultados é fundamental para pensar a PSU. Um regime que combine um benefício de baixo valor, uma condição de recursos apertada ao nível do agregado e sanções severas e prolongadas, baseadas no incumprimento de obrigações por um adulto da família, é precisamente o tipo de desenho em que a literatura detectou, noutros países, um aumento simultâneo das saídas formais do sistema e dos custos sociais e de saúde nos grupos mais vulneráveis.
Os outros membros da família também levam com as decisões
Um outro eixo pouco visível no debate político, mas muito presente na literatura, é o das dinâmicas familiares e, em particular, dos efeitos das reformas nas trajectórias das crianças. Diversos estudos em psicologia do desenvolvimento e em epidemiologia social têm mostrado de forma reiterada que o rendimento familiar, a estabilidade económica e o stress parental são determinantes centrais do desenvolvimento cognitivo e emocional dos mais novos. Rita Hamad e David Rehkopf, num artigo publicado no American Journal of Epidemiology com o título “Poverty and Child Development: A Longitudinal Study of the Impact of the Earned Income Tax Credit”, usaram variações no valor do Earned Income Tax Credit nos Estados Unidos (uma bonificação fiscal que varia consoante o rendimento e o número de filhos: reduz-se, para dizê-lo rapidamente, o IRS) para estimar o impacto causal de aumentos de rendimento em famílias pobres. Os autores mostraram que valores mais elevados do crédito fiscal (ou redução do IRS, por assim dizer) se associam a melhorias, ainda que modestas, em indicadores de problemas comportamentais e de qualidade do ambiente familiar, o que sugere que uma política que alivia a pressão económica sobre os pais pode ter benefícios mensuráveis no desenvolvimento infantil.
Na direcção oposta, a revisão de Pattaro e colegas já citada identifica vários estudos em que as sanções a adultos em prestações sociais estão associadas a maior probabilidade de colocação de crianças em acolhimento, pior assiduidade escolar e sinais de agravamento do bem‑estar infantil. O mecanismo sugerido, em grande medida, é precisamente o aumento do stress parental, da instabilidade de rendimentos e da insegurança habitacional, que se transfere para o quotidiano das crianças. Há também um estudo português recente, de Paula Cristina Martins e Vítor Hugo Oliveira, publicado na revista Children, com famílias da Área Metropolitana do Porto beneficiárias de apoios sociais, que mostrou prevalências muito elevadas de problemas internalizantes (ansiedade, depressão, isolamento…) e externalizantes (comportamento agressivo por exemplo) entre crianças dos 8 aos 12 anos, identificando o stress dos cuidadores como preditor chave desses resultados, num contexto de constrangimentos económicos e sobrecarga quotidiana.
À luz desta evidência, a dimensão “agregado familiar” da PSU adquire especial relevância. Um regime em que a violação de obrigações – por exemplo, de participação em actividades de solidariedade social – por parte de um adulto pode desencadear a suspensão ou cessação da prestação para todo o agregado, incluindo crianças, idosos ou pessoas com incapacidade, é uma política que interfere directamente nas condições materiais e emocionais em que as crianças crescem, com efeitos que a literatura mostra serem duradouros e dificilmente reversíveis.
Finalmente, há a questão do estigma e do não‑recurso por vergonha ou medo de julgamento. Ben Baumberg Geiger, em “The stigma of claiming benefits: a quantitative study”, publicado no Journal of Social Policy, analisou um inquérito representativo no Reino Unido e mostrou que cerca de um terço dos próprios beneficiários reporta algum grau de estigma associado ao facto de receber prestações, e que mais de um quarto dos inquiridos indica que razões relacionadas com estigma poderiam levá‑los a não requerer um apoio a que tivessem direito. O autor sublinha que este estigma não se distribui ao acaso: está associado a narrativas políticas e mediáticas que apresentam beneficiários como suspeitos, preguiçosos ou abusadores, e tende a ser mais forte em contextos onde a retórica punitiva é dominante.
A discussão sobre as denúncias insere‑se num campo em que a investigação tem vindo a documentar de forma crescente os efeitos do estigma associado às prestações sociais. Ben Baumberg Geiger, num estudo quantitativo publicado no Journal of Social Policy sobre “benefits stigma”, mostra que cerca de um terço dos beneficiários no Reino Unido sente algum nível de vergonha ou desvalorização ligada ao facto de receber apoios, e que mais de um quarto dos inquiridos afirma que as razões relacionadas com o estigma os poderiam levar a não requerer um benefício a que tivessem direito. Este dado é importante, porque sugere que as políticas desenhadas à sombra da suspeita – que partem da ideia de que o beneficiário típico é um potencial abusador – afectam directamente não apenas uma minoria que comete fraude, mas sobretudo uma maioria que vive em situação de vulnerabilidade e que passa a temer a exposição pública, a humilhação ou o julgamento moral. Os relatórios qualitativos produzidos na Escócia, no âmbito dos Social Security Experience Panels, vão no mesmo sentido: muitos participantes descrevem o contacto com serviços de controlo como uma experiência em que se sentem “culpados até prova em contrário” e relatam que as campanhas muito agressivas sobre fraude abalaram a confiança no sistema, incentivando a desconfiança entre vizinhos e aumentando a sensação de que o simples acto de pedir um direito é visto como suspeito. As investigações recentes em saúde pública acrescentam que este tipo de estigma institucional se associa, em análise longitudinal (= ao longo do tempo), a níveis mais elevados de ansiedade e depressão entre beneficiários. A forma como o Estado comunica e organiza o controlo não é neutra em termos de saúde mental. Num cenário como o da PSU, a criação de canais formais de denúncia de beneficiários por terceiros, num contexto mediático já saturado por narrativas sobre “abusos”, corre portanto o risco de reforçar o medo, o isolamento e a não utilização de direitos, sobretudo entre pessoas que acumulam outras experiências de discriminação ou precariedade. O problema não está na existência de mecanismos de sinalização de fraude, que são necessários em qualquer sistema, mas na forma como são enquadrados: se o acesso a uma prestação mínima passa a ser vivido como exposição contínua ao escrutínio moral dos vizinhos e dos serviços, o preço pago em termos de confiança institucional, saúde mental e pobreza encoberta pode ser elevado, para ganhos fiscais muito modestos.
E os imigrantes?
Quanto à proposta do Chega de restringir fortemente o acesso de imigrantes à PSU, inscreve‑se numa tendência que a literatura designa por “chauvinismo do bem‑estar”: a ideia de que a protecção social deve ser reservada prioritariamente aos “nacionais” e que o acesso de não-nacionais deve ser limitado no tempo ou condicionado por requisitos mais exigentes de residência e de contribuições. Há estudos comparativos sobre políticas sociais e imigração em vários países europeus, que mostram que este tipo de soluções – por exemplo, exigir vários anos de descontos ou de residência antes de conceder acesso a prestações de último recurso – tem sido impulsionado principalmente por partidos de direita radical, em nome de uma retórica de “welfare for our own”. E mostram, sobretudo, que essa retórica não assenta numa evidência robusta de “turismo social”. Uma análise econométrica de fluxos migratórios e generosidade de prestações de desemprego em 19 países da UE concluiu que a generosidade dos subsídios não constitui um factor determinante dos movimentos intra‑europeus, e que mesmo para imigrantes de países terceiros a relação é, na melhor das hipóteses, moderada. Os relatórios sobre o impacto fiscal dos migrantes em países como a Áustria, a Alemanha ou os Países Baixos mostram ainda que, em média, os migrantes em idade activa contribuem tanto ou mais em impostos e contribuições do que recebem em prestações, estando sub‑representados em pensões e apoiados de longa duração; quando recorrem a apoios, fazem‑no em condições de maior precariedade e com barreiras acrescidas de acesso. E os estudos recentes sobre salários indicam que, no conjunto da Europa e da América do Norte, os imigrantes ganham em média cerca de 18% menos do que os nativos, estando concentrados em sectores de baixos salários e em empregos que muitos trabalhadores nacionais evitam, o que torna a sua posição no mercado de trabalho estruturalmente mais vulnerável. Do ponto de vista jurídico, as propostas de sujeitar determinados grupos de imigrantes a um requisito de cinco anos de contribuições antes de acederem a prestações de último recurso entram também em tensão com o quadro europeu de igualdade de tratamento, consagrado em instrumentos como a Directiva 2003/109 relativa a residentes de longa duração e em decisões do Tribunal de Justiça da União Europeia, que reconhecem a estes residentes direitos próximos dos nacionais em matéria de “vantagens sociais”. A restrição generalizada do acesso de imigrantes à PSU não responde a um problema empiricamente demonstrado de abuso generalizado, mas reconfigura a pertença ao Estado social em termos nacionalistas, à custa de grupos que já se encontram numa posição mais frágil no mercado de trabalho e que, precisamente por isso, têm maior probabilidade de necessitar de uma rede de protecção mínima.
Num contexto em que o debate da PSU tem sido, em parte, marcado por discursos que enfatizam “fraude”, “abusos” e “dependência”, a combinação de condicionalidade reforçada, canais de denúncia e um enquadramento moralizante corre o risco de não só não reduzir o não‑recurso, como de reforçar o afastamento de grupos para quem a exposição à avaliação constante de serviços e vizinhos é vivida como profundamente ameaçadora. Aqui, novamente, a questão não é se deve haver controlo e verificação – em qualquer sistema de prestações, deve –, mas como fazê‑los sem transformar o acesso a direitos sociais numa experiência de humilhação e suspeição permanentes.
Avaliar a PSU pelo que produz
Tudo isto não significa que a PSU esteja condenada à partida. Significa, isso sim, que a sua avaliação precisa de se recentrar em critérios empíricos claros. A literatura recente, incluindo análises da Comissão Europeia sobre esquemas de rendimento mínimo, sugere um conjunto de dimensões centrais: adequação dos montantes face aos limiares de pobreza, cobertura efectiva dos agregados em pobreza e pobreza severa, taxa de não‑recurso, impacto distributivo por tipo de agregado, desenho da interação com rendimentos de trabalho, proporcionalidade das sanções e existência de mecanismos de acompanhamento individualizado e de avaliação independente. Portugal não parte do zero: o RSI actual, apesar de todas as limitações, reduz a intensidade da pobreza global em cerca de 18% e em 24% no caso de agregados com crianças, com uma grande parte das transferências a concentrar‑se efectivamente no quintil mais pobre. A questão é saber se a PSU, tal como desenhada, melhora estes indicadores ou se, ao tentar simplificar e reforçar condicionalidades em simultâneo, acaba por os degradar.
Da mesma forma, as experiências com transferências mais incondicionais – como o rendimento básico experimental na Finlândia ou os programas de garantias de rendimento em Espanha – lembram que a relação entre “dar dinheiro” e “desmotivar o trabalho” é menos linear do que muitas vezes se assume no debate público. Os ensaios controlados de transferências generosas e incondicionais em contextos europeus têm mostrado efeitos positivos claros em bem‑estar subjectivo e, em alguns casos, em indicadores de saúde e educação, com impactos mais modestos ou mesmo neutros na participação laboral, e com reduções de emprego concentradas sobretudo em pessoas com responsabilidades de cuidado, que passam a ter maior margem para reduzir temporariamente a sua presença no mercado de trabalho. Estes resultados não exigem que Portugal adopte um modelo universalista, mas servem de antídoto contra a ideia de que qualquer reforço de direitos sociais corrói automaticamente a “ética do trabalho”.
A Prestação Social Única coloca Portugal na encruzilhada entre duas trajectórias bem documentadas na literatura: a de um sistema de rendimento mínimo simplificado, que procura reduzir o não‑recurso, suavizar as armadilhas de pobreza e articular melhor as prestações com os serviços; e a de um modelo de workfare punitivo, que aumenta as saídas administrativas do sistema e reforça uma cultura de suspeição, à custa de uma maior insegurança, de maior stress e desigualdade intergeracional. A reforma não tem de cair num dos extremos. Mas o seu sucesso não se medirá por slogans sobre “fim dos abusos” ou “fim das esmolas”; medir‑se‑á por indicadores concretos de pobreza, emprego, saúde e bem‑estar, daqui a alguns anos. A discussão pública teria mais a ganhar com perguntas sobre desenho, evidência e avaliação.
Para ir mais longe
Serena Pattaro et al., “The Impacts of Benefit Sanctions: A Scoping Review of the Quantitative Research Evidence”, Journal of Social Policy, 2022. Link. https://doi.org/10.1017/S0047279421001069
Timo Verlaat et al., “Do Generous Earnings Exemptions Stimulate Welfare Claimants to Find a Job? Evidence From a Field Experiment in the Netherlands”, SSRN Working Paper, 2023. https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=4440531
Ben Baumberg Geiger, “The Stigma of Claiming Benefits: A Quantitative Study”, Journal of Social Policy, 2016. https://kar.kent.ac.uk/55433
Rita Hamad & David H. Rehkopf, “Poverty and Child Development: A Longitudinal Study of the Impact of the Earned Income Tax Credit”, American Journal of Epidemiology, 2016. https://doi.org/10.1093/aje/kwv317
Timo Verlaat, Federico Todeschini & Xavi Ramos, “The Employment Effects of a Means-Tested Guaranteed Income Policy”, Journal of Public Economics, 2025. https://docs.iza.org/dp15976.pdf
Comissão Europeia, “Minimum Income – Ensuring a Life in Dignity”, vários relatórios sobre regimes de rendimento mínimo nos Estados‑Membros, 2017–2023. https://employment-social-affairs.ec.europa.eu (secção Minimum Income)
Paula Cristina Martins e Vítor Hugo Oliveira, “Child Well-Being, Family Functioning, and Contextual Strain: A Study of Multi-Assisted Low-Income Families”, Children, 2024. https://www.mdpi.com/2227-9067/11/12/1533
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